珠海数据条例解读：以统一数据资源登记为抓手，提升数据资源开发利用效能｜mhp君悦评论

数据资源的开发利用是数据作为生产要素的集中体现。只有将数据资源依场景治理、开发利用，才能充分发挥数据的价值。而数据资源开发利用的前提是保障数据资源的供给与质量；要保障数据资源的供给，首先则需了解一定区域数据资源的家底，从而理清该区域数据资源的富矿区域，使开发主体清楚数据资源开发利用活动的重点领域和场景。

一、数据资源登记立法现状概括

数据资源可分为公共数据资源与非公共数据资源，前者是公共管理和服务机构履行公共职责、提供公共服务过程中采集、保存的数据资源，后者则主要是指社会经营主体或个人合法采集、保存的数据资源。对于公共数据资源的普查、登记，国家立法层面出台了《公共数据资源登记管理暂行办法》，规定对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记，鼓励对未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记；关于非公共数据资源登记，则仍然交由各地区立法、实践探索，总体态度是鼓励非公共数据资源登记，但具体登记机制仍不明确。

在此背景下，《珠海经济特区数据资源开发利用条例》（下称“《条例》”）在第三章数据资源开发中，基于珠海市的数据资源规模实际情况，集中规定了数据资源的普查、登记等制度，并创新性地通过公共数据资源双层登记机制、公共与非公共数据资源的统一登记机制，在客观上有助于盘清珠海经济特区数据资源的家底，使社会开发主体清楚有哪些可获取的、供开发利用的数据资源，促进数据资源的融合开发利用。

二、以逻辑汇聚为手段的公共数据资源双层登记

从现阶段我国各地公共数据资源开发利用的立法与实践来看，公共数据资源的有效汇聚一直是困扰公共数据资源开发利用的难题。在地方立法探索中存在不同的做法，曾有观点主张，要实现对公共数据资源的统一管理，就应当对公共数据资源采取“物理汇聚”的方式，将一区域的全量公共数据资源物理汇聚至一集中的平台，实现公共数据资源的应汇尽汇。这一观点固然理想，但对于数据基础设施、汇聚利益平衡、汇聚规则设计与汇聚之后的数据治理提出了极大挑战，实践中很可能与现实不符、难以实现。加上由于各地前期信息化建设水平不一，经济发展程度不同，政府部门往往在配合意愿，当地数据中心是否能承载全量数据资源汇聚与有效管理，均不无疑问。并且，相关政府部门对自身的公共数据资源家底也并不是清晰的，客观上也无法完成全量公共数据资源物理汇聚的任务。

《条例》放弃了“物理汇聚”这一方式，转而采取了现实可行的“逻辑汇聚”方式。逻辑汇聚的具体方式是公共管理和服务机构通过本单位的数据资源盘点，编制、更新和维护本单位数据目录，并根据此数据目录在珠海市的统一数据登记平台进行数据资源登记。同时，通过统一数据目录、统一公共数据资源登记的方式，实现对公共数据资源的统一管理。换言之，按照《条例》的规定，公共数据资源逻辑汇聚的过程，也是对公共数据资源统一管理的过程，如此将公共数据资源的逻辑汇聚和统一管理有机结合起来，从而实现了“逻辑集中、物理分散”的公共数据资源汇聚状态。

在公共数据资源逻辑汇聚的过程中，依《条例》第21、26条规定，公共数据资源实现了“双层登记”，一是对内的数据资源普查登记，二是统一数据登记平台的数据资源登记，两层登记应一致并同步更新。这也意味着，公共管理和服务机构的公共数据资源普查不是一次性的，而是需要定期更新的。这一规则契合了公共数据资源普查的实际情况。实践中，公共管理和服务机构既可能不清楚自己的公共数据资源家底，也可能囿于行政管理的要求无法一次性提交全部公共数据资源目录。在此情况下，建立动态更新机制，通过公共数据资源开发利用不断取得的成果，使公共管理和服务机构不断摸清、登记自己的公共数据资源家底，并由此编制、更新和维护本单位数据目录，不断扩大可开发利用公共数据资源的范围。

三、以融合开发为目的的公共与非公共数据资源统一登记

《条例》非常富有创新的规定是建立统一数据登记平台，该平台不仅登记公共数据资源，而且还登记非公共数据资源。这是在《公共数据资源登记管理暂行办法》的立法探索上更进一步，通过一个平台实现所有数据资源的登记。对于公共数据资源，《条例》第26条要求公共管理和服务机构应当及时登记公共数据；对通过财政性资金采购的非公共数据，在采购前原则上就需要完成相关数据资源的登记；对于市场主体的非公共数据，则是鼓励和引导其进行非公共数据资源登记。通过统一登记公共与非公共数据资源，就会形成统一的全量数据资源目录，这个全量数据资源目录构成珠海市数据资源汇聚、共享、开放以及开发利用的基础，并可以此建立一体化的数据资源体系。

一旦一体化的数据资源体系得以建立，数据需方寻找、获取公共数据资源、非公共数据资源的成本将大大降低：数据需方只需要访问统一数据登记平台，就可获得全量的数据资源目录，并根据资源数据目录中各种数据资源的属性，依合法渠道获得其所需数据资源。换言之，当数据需方面对的是一个完整的数据资源清单时，其只需根据自己的需求寻找数据资源，并依公共数据资源、非公共数据资源的合法路径去获取数据资源，这客观上促进了公共与非公共数据资源融合开发的效率。

在公共与非公共数据资源融合开发方面，《条例》第30条还鼓励行政机关、企事业单位、社会团体、教育科研机构以及其他组织等合作共建数据创新应用实验室，探索高价值公共数据与非公共数据资源的融合应用场景。数据创新应用实验室机制要想运行得好，就需要大量的公共与非公共数据资源融合开发、跑通场景，因此，寻找合适的公共与非公共数据资源显得尤为重要。此时，统一数据登记平台将大大降低数据创新应用实验室运营方的搜寻成本。通过统一数据登记平台，数据创新应用实验室运营方可定位到高价值、高敏感公共与非公共数据资源的供给方，并借助数据创新应用实验室机制依法获取这些数据资源，探索新的高价值应用场景。

值得一提的是，《条例》第30条明确将数据创新应用实验室定位为授权运营的补充机制，这意味着，创新应用实验室在某种程度上构成了公共数据授权运营的“例外”，即在保障安全的前提构成了高价值公共数据价值利用的“绿色”通道；但与此同时，数据应用创新实验室构成了公共数据授权运营的“基础”，一旦通过数据创新应用实验室探索的数据应用场景成熟，则相关数据即可能进入普通授权运营程序，进而持续扩大公共数据资源被利用的机会，此时创新应用实验室构成了公共数据价值利用创新沙盒。

另外，为保障数据资源的供给，《条例》提出了公共数据资源和非公共数据资源质量提升的方案。按此方案，对于公共数据资源，公共管理和服务机构应当建立健全公共数据全过程质量管理体系，提高公共数据质量管理能力；对于非公共数据资源，数据主管部门和行业主管部门应当组织企业开展数据管理国家标准实施工作，推动企业规范数据管理，提升数据质量。此方案目的在于保障数据资源供给——不仅要供得出，还要供得好。