《违规转让证券案件行政处罚实施规则》要点解读与实务问答｜mhp君悦评论
2026-10-297
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引 言
2026年10月19日，中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）发布《违规转让证券案件行政处罚实施规则》（中国证券监督管理委员会公告〔2026〕12号，以下简称“《实施规则》”），自2026年12月1日起施行。全文共18条，围绕违规转让证券的行为认定、裁量阶次和量罚情节展开。
这是2019年《中华人民共和国证券法》（以下简称“《证券法》”）修订后，中国证监会专门规范违规转让证券案件行政处罚认定与裁量的执法规则。2019年修订的《证券法》第36条扩张了规制范围，《证券法》第186条设定“买卖证券等值以下”的罚款幅度；2024年发布的《上市公司股东减持股份管理暂行办法》（以下简称“《减持办法》”，已于2025年修订）完善了“谁能减、何时减、减多少、如何披露”的实体规则；2025年实施的《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称“《裁量基本规则》”）统一了裁量阶次和情节。此次《实施规则》将三者衔接起来。
《实施规则》不创设新的禁止性规范，也不突破《证券法》第186条的罚款上限。其制度功能在于类型化与标准化：将违规转让证券行为分为四类，按“违规转让比例加违规转让金额”划分三档，并对一致行动人认定、绕道减持、主动购回等作出细化。
市场对此次规则的关注，主要集中在行为类型化、裁量统一和绕道减持3个方面。绕道减持是本次规则的重点。《实施规则》第14条第（4）项将司法强制执行、股票质押平仓、赠与、衍生品交易、限售股转融通出借、限售股股东融券卖出等安排纳入从重情节，体现了“实质重于形式”的监管思路。对于大股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员以及收购人而言，股份处置路径的合规性需要重新审视。
本文重点讨论《实施规则》的适用边界、四类违规转让行为、违法主体认定、裁量阶次和绕道减持的穿透逻辑，旨在帮助上市公司、大股东、实际控制人、董监高、收购人及投资机构理解新规的执法尺度，识别股份处置安排中的高风险环节，并形成可操作的合规路径。
一、规则定位：处罚裁量的制度化
（一）规则性质
《实施规则》是中国证监会发布的规范性文件，性质上属于行政处罚裁量细则。它上承《证券法》第36条的行为规范和《证券法》第186条的罚则，下接《减持办法》《上市公司董事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》《上市公司证券发行注册管理办法》《可转换公司债券管理办法》《上市公司重大资产重组管理办法》等具体义务。
从条文结构看，《实施规则》第1条至第7条重在“认定”，《实施规则》第8条至第18条重在“裁量”。《实施规则》没有新增违规类型，也没有改变《证券法》第186条的法定罚款上限。其作用是把分散在不同法律、规章和规范性文件中的减持义务，转译为可以适用的处罚认定标准和裁量阶次。
（二）适用边界
《实施规则》的适用对象，可以从两个层次理解：
第一层是“转让证券”的外延。除集中竞价、大宗交易、协议转让等交易形式外，赠与、司法强制执行、以股抵债、离婚分割、继承、法人或者非法人组织终止、公司分立等导致股份过户的安排，同样属于转让。是否在二级市场卖出，并不是判断是否适用的关键；股份权属是否发生变动、经济利益是否发生转移，才是监管关注的实质。
第二层是“违规转让证券”的内涵，即并非所有违反证券交易规定的转让行为都落入本规则。只有同时满足“违反《证券法》第36条”和“应当依照《证券法》第186条处罚”两个条件，才适用《实施规则》。内幕交易、操纵市场、短线交易等行为，因《证券法》第13章已设置独立罚则，不在此列。
律师提示：
非交易过户不是安全通道。赠与、离婚分割、以股抵债、司法拍卖、继承、法人或者非法人组织终止、公司分立等导致股份过户的安排，都可能被认定为转让。办理过户前，先核查限售期、减持额度、信息披露和一致行动人关系。
（三）制度沿革
从规则演进看，减持监管经历了从统一减持框架，到完善实体规则，再到统一处罚裁量的过程。2017年的减持规定奠定普适框架，2019年《证券法》修订扩张规制范围，2024年《减持办法》补齐实体规则，2025年《裁量基本规则》统一裁量尺度，2026年《实施规则》补上了处罚认定与裁量的细则。下图按时间顺序列示主要节点。
（四）时间效力
《实施规则》自2026年12月1日起施行。对于施行前发生的行为，原则上适用行为时的法律规范，新规不具有溯及力。对于跨越施行日的持续性行为，或者施行后仍未停止的安排，需要结合具体事实判断。旧案在裁量时可能参考新规体现的执法尺度，但这种参考不属于新规的直接适用。
二、四类行为：违规转让的类型化
《实施规则》第3条至第6条按照证券性质、行为主体、行为特征和危害性大小，将违规转让证券行为分为四类。
（一）第一类：在限制转让期内转让证券
核心特征是“无权减持”。行为人在法律规定的限制转让期内，对股份不具有处分权限，或者处分权限受到法定限制。常见情形可以归纳为：
首发前股份仍在限售期，股东通过大宗交易、协议转让、司法拍卖、以股抵债等方式转出；
董事、高级管理人员在公司股票上市后1年内或者离职后6个月内转让；
收购人在收购完成后18个月内转让。
需要注意的是，限售期内签订远期转让协议、约定解禁后过户的，如果收益和风险已经转移，存在被按实质认定的风险。
（二）第二类：在持有期限、卖出时间方面不符合规定
核心特征是“有权减持，但存在程序或时间违规”。股份已经具备可转让条件，但减持的时点、前提或者程序不符合规定。常见情形包括：
上市公司破发、破净或者最近3年分红不达标期间，控股股东、实际控制人减持；
公司或者大股东被立案调查、行政处罚、公开谴责，可能触及重大违法强制退市等期间减持；
董监高在定期报告披露前的窗口期减持；
定增、可转债、重组锁定期内减持。
律师提示：
在敏感期间减持是监管重点。公司或大股东被立案调查、处罚未满6个月、公开谴责未满3个月、罚没款未缴清、可能触及重大违法强制退市等期间减持的，会在相应裁量阶次内从重。
（三）第三类：在卖出数量、信息披露等方面不符合规定
核心特征是“有权减持，但数量或者披露违规”。股份可以减持，但突破了法定数量、比例或者信息披露要求。常见情形包括：
大股东集中竞价减持，任意连续90日超过总股本1%，或者大宗交易超过2%；
集中竞价减持前未提前15个交易日预披露，或者实际减持超出已披露计划；
董事、高级管理人员任职期间每年转让超过所持股份的25%；
大宗交易受让方在受让后6个月内减持；
创投基金违反按投资期限分档的减持特别规定。
律师提示：
1%和2%是任意连续90日，不是自然季度；计算时要合并普通账户、信用账户、他人账户、转融通出借未归还及约定购回未购回的股份。解除一致行动关系后6个月内，原一致行动人仍可能被合并计算。
（四）第四类：收购中未按规定暂停交易等
核心特征是“收购中违反交易节奏与市场秩序”。它规范的不是典型的大股东套现，而是收购、权益变动过程中的交易行为。中国证监会在起草说明中专门解释，此类行为违反的是二级市场的“慢走规则”，与通常所说的违规减持在行为机理上不同，因此单列一类，并配置相对较轻、且受《实施规则》第10条封顶约束的裁量阶次。
所谓“慢走规则”，是指投资者持股达到5%时，应在3日内报告、公告，报告公告期间不得再买卖；此后每增减5%，应报告、公告并暂停交易；每增减1%，应在次日通知并公告。要约收购期限内，收购人不得卖出被收购公司股票。
常见情形包括：
持股达到5%未报告、公告即继续买卖；
每增减5%未报告、公告并暂停交易；
要约收购期限内卖出被收购公司股票。
这类行为的核心不是“卖了多少”，而是“在什么节点卖、有没有停下来”。报告、公告、暂停交易是3项独立义务，不能以事后补充公告替代。
律师提示：
5%刻度下，报告、公告、暂停交易是3项独立义务。未按规定暂停交易同时存在信息披露违法的，可能分别按《证券法》第197条和第186条处罚，不能以“一事不二罚”简单抗辩。
三、违法主体的认定：一致行动人穿透
《实施规则》第7条把违法主体认定分成两种情形：
全体一致行动人共同实施违规转让，构成共同违法的，全部认定为违法主体；
一致行动人中部分主体实施违规转让，且没有证据证明全体构成共同违法的，只将实际转让且具有过错的主体认定为违法主体。
判断时通常结合账户控制、资金来源、收益归属和决策记录。需要强调的是，一致行动关系不因名义持有人变化而当然切断；基金份额、信托受益权、资管计划份额的转让，也可能被穿透认定。
同时，《中华人民共和国公司法》过渡期内，监事仍应遵守原规则中的减持限制；已离任但仍在原定任期内的监事，也需要遵守相关限制。
四、处罚规则：罚款梯度、量罚情节、并罚与资格罚
（一）双指标与三阶次
《实施规则》以“违规转让比例”和“违规转让金额”双指标划分裁量阶次。比例低于总股本2%，或者金额低于4,000万元的，适用从轻阶次；比例在5%以上，且金额在5亿元以上的，适用从重阶次；其余适用一般阶次。从轻采用“或”的逻辑，从重采用“且”的逻辑，多数案件落在一般阶次。
（二）四类行为的罚款梯度
四类行为分别对应《实施规则》第8条至第11条，罚款梯度如下：
第一类至第三类以违规转让金额为基数，按照对应阶次的比例区间确定罚款；第四类以违法所得为基数，辅以定额罚款，且罚款金额不得超过《实施规则》第10条在同等情形下的上限。无论哪一类，责令改正、警告、没收违法所得都是基础处理。
基数只计算违规转让部分，比例的分母是上市公司总股本。以第三类为例，违规部分占总股本0.8%、成交金额5,000万元的，适用从轻阶次，罚款上限为500万元；违规部分达到5%且金额超过5亿元的，适用从重阶次。
（三）从轻、减轻、从重与不予处罚
1. 降档：主动购回全部证券并上缴价差。 在行政处罚决定作出前，主动依法购回全部证券并向上市公司上缴价差的，可以在法定幅度内降低1个裁量阶次。已经属于从轻阶次的，在该阶次内处以较低金额；符合《裁量基本规则》第9条规定的，可以减轻处罚，即在法定幅度以下确定处罚；该条列举的情形包括主动补救并消除危害后果、受严重胁迫或者诱骗、案发前主动举报并配合、重大立功等。这里的“主动”和“全部”是两个关键要件。处罚决定作出后再购回，或者只购回部分证券的，通常只能在阶次内从轻，不能直接降档。
2. 阶次内从轻：部分购回、主动报告、临近可转让日等。 具有下列情形之一的，通常在相应裁量阶次内处以较低金额；相关情节确有重大影响的，也可以在法定幅度内降低1个裁量阶次，已经属于从轻阶次的，在该阶次内从低：
主动购回部分证券并向上市公司上缴价差；
在中国证监会及其派出机构、证券交易所发现之前主动报告、公告并停止转让，且违规转让比例和金额较小；
违规转让行为距离允许转让的首个交易日时间较近；
行为人为大股东、董高、收购人以外的投资者；
《裁量基本规则》第10条规定的其他从轻情节。
3. 从重：控制权变更、短期大量卖出、借账户、绕道、财务舞弊等。 具有下列情形之一的，通常在相应裁量阶次内处以较高金额；相关情节确有重大影响的，可以在法定幅度内提升1个裁量阶次，已经属于从重阶次的，在该阶次内从高：
导致上市公司第一大股东或者实际控制人变更；
短时间内大量卖出，卖出数量占行为人所持证券比例较高，并导致股价异常波动；
大量借用他人账户频繁买卖；
利用司法强制执行、股票质押平仓、赠与等途径绕道减持，或者通过衍生品交易、限售股转融通出借、限售股股东融券卖出等方式绕道减持；
组织、参与、实施财务舞弊后违规转让，或者大股东、董高明知财务舞弊仍违规转让；
《裁量基本规则》第11条规定的其他从重情节。
4. 不予处罚、免予处罚。 符合《裁量基本规则》第7条、第8条规定情形的，依法不予处罚或者免予处罚。需要注意，不予处罚不等于没有后果，仍可能被采取监管措施、记入证券期货市场诚信档案，或者由自律组织采取纪律处分。
（四）并罚、竞合、个案调整与市场禁入
1. 并罚。 行为人实施多个独立的违规转让行为的，分别处罚，罚款金额累计计算。
2. 从一重处。 同一转让行为同时违反《实施规则》第3条至第6条多项限制性规定的，按照处罚较重的规定处罚，不重复计罚。
3. 个案调整。 个别案件金额、违法所得等指标畸高但其他情节较轻，或者指标较低但社会影响极其恶劣，按规则裁量可能明显不当、显失公平的，按照《裁量基本规则》第20条第2款，经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定，可以调整适用。
4. 市场禁入。 市场禁入属于资格罚。违规转让证券情节严重的，可以对有关责任人员采取证券市场禁入措施；禁入期限按照《证券市场禁入规定》第7条，综合考虑违法事实、性质、情节和社会危害程度确定。
五、绕道减持：认定逻辑、6类路径与典型案例
（一）规范逻辑
绕道减持，是指形式上未采用集中竞价、大宗交易、协议转让等常规方式，但通过其他安排实现股份经济利益的全部或者部分转移，从而规避减持限制的行为。《实施规则》第14条第（4）项将司法强制执行、股票质押平仓、赠与、衍生品交易、限售股转融通出借、限售股股东融券卖出6类安排纳入从重情节。条文使用“利用”和“通过参与”，强调行为人将相关安排作为规避减持限制的通道，而非单纯接受司法执行或者被动平仓的结果。监管判断时，会穿透交易外观，考察资金流向、收益归属、决策主体、账户控制和关联关系。
（二）6类路径
对上述路径的审查，不能停留在合同名称或者交易形式上。需要结合交易背景、商业目的、定价依据、资金流向、收益归属、关联关系和披露文件，判断相关安排是否具有真实商业实质。
律师提示：
条文的关键词是“利用”。真实司法执行、被动平仓仍有违规风险，但不当然从重；主动设计路径、关联方配合、回购或收益安排，才是高风险区。审查时重点看资金、收益、决策和关联关系。
（三）典型案例
罗卫国案和奥飞数据案体现了监管对实际控制关系和账户控制的穿透。罗卫国通过基金份额转让改变名义持有人，但受让安排缺乏商业实质，收益仍归原实际控制人，一致行动关系继续存在；廖某控制母亲账户减持，监管仍将行为归责于廖某。
德云资产案体现“过桥加借账户”的组合安排，行为结构与《实施规则》第14条第（3）项借用他人账户的关注点高度吻合；智动力案则提示真实被动平仓与主动利用平仓的区分，前者仍可能构成违规，但可在裁量中争取从轻。
海口东铎案的核心不是“卖了多少”，而是持股比例触及5%时，报告、公告、暂停交易三项义务没有同步履行。该案说明，第四类规范的是收购、权益变动过程中的交易节奏，与典型减持的“套现”逻辑不同；三项义务相互独立，不能以事后补充公告替代。
律师提示：
基金份额、家属账户、资管计划、信托受益权都不是隔离墙。减持前应穿透至最终控制人和受益人，核对资金来源、收益归属和决策主体。
（四）合规边界
绕道减持的核查，不可能靠穷举路径完成。路径会变，交易结构会变，规则也无法逐一列举。真正需要把握的是“实质重于形式”这一原则：相关安排是否具有独立、真实的商业目的；股份的经济利益和风险是否已经全部或者部分转移；决策权和收益归属是否仍指向原股东；交易对手、定价和披露是否独立、公允、完整。核查的目的，不是判断交易名称是否属于减持，而是判断相关安排是否在实质上实现了减持效果，又缺乏与减持限制无关的正当商业理由。只要答案指向后者，即使合同名称、过户方式与常规减持不同，也可能被认定为绕道减持。
在上述原则下，可以从四个方面展开：交易背景是否真实，交易对手是否独立，定价和收益是否公允，披露是否完整。对于证券公司、信托公司、私募基金管理人等通道方，还应在客户准入、股份性质核验、交易指令审核和合同条款设计等环节识别相关风险。
六、实务问答
问题一：大股东通过大宗交易减持，受让方在6个月内卖出，出让方和受让方分别承担什么责任？
答：受让方违反《减持办法》第14条，可能构成第3类违规；出让方如存在未预披露、超比例减持，也应承担责任。双方通过大宗交易安排过桥，或者存在收益分成、回购、代持安排的，可能被认定为共同违法或者绕道减持。德云资产案即为典型。
问题二：一致行动人中只有部分主体减持，其他主体是否会被一并处罚？
答：区分共同违法与部分主体实施。全体一致行动人共同实施、构成共同违法的，全部认定为违法主体；只有部分主体实施，且无证据证明全体共同违法的，只罚实际转让且有过错的主体。罗卫国案中，基金份额转让没有切断一致行动关系。
问题三：控股股东在破发、破净、分红不达标期间，能否通过大宗交易或者协议转让减持？
答：破发、破净、分红不达标等情形下，控股股东、实际控制人不得通过集中竞价或者大宗交易减持。协议转让须符合《减持办法》、交易所规则和承诺函要求，并关注控制权变动、披露和受让方锁定安排。以协议转让规避限制的，存在被穿透认定的风险。
问题四：董监高在窗口期、离职后或者通过配偶账户减持，如何认定？
答：董监高在定期报告披露前的窗口期不得转让；公司股票上市后1年内、离职后6个月内不得转让；任职期间每年转让不得超过所持股份的25%。配偶、父母、子女名下由本人控制的账户，以及一致行动人账户，通常需要合并计算。以家属账户规避限制的，可能构成借用他人账户或者绕道减持。
问题五：减持计划公告后超卖少量股份，如何处理？
答：超计划卖出的部分属于违规，不能以补充公告替代。监管发现前主动报告、停止转让，并在处罚决定作出前主动购回、上缴价差的，可以争取从轻或者减轻。航宇微、鼎信通讯等案中，小额超额后主动购回的，被出具警示函；石药景峰、凡拓数创等案中，未预披露即减持的，被责令购回并上缴价差。
问题六：赠与、离婚分割、继承、家族信托是否构成减持？
答：赠与、离婚分割、以股抵债、司法拍卖等非交易过户，通常按“转让”处理，可能触发减持限制、权益变动披露和一致行动人认定。继承要结合具体规则、章程和承诺判断。家族信托或者资管计划持股的，需要穿透至实际控制人和受益人。以赠与、离婚分割等方式规避限制的，可能适用从重情节。
问题七：股票被质押平仓或者司法拍卖，是否一律从重处罚？
答：区分真实被动与主动利用。真实因市场波动触发平仓，或者因债权人申请司法执行导致股份处置的，仍可能因超比例、超数量或者违反承诺构成违规，但可以在裁量中争取从轻。如果质押、平仓、执行安排本身就是为了在限制期内处置股份，或者存在配合安排，则可能被认定为“利用”相关途径绕道减持。
问题八：通过基金、信托、资管计划持股，能否隔离减持限制？
答：不能当然隔离。监管会穿透判断实际控制关系，关注资金从哪里来、收益归谁、谁在做决策、账户由谁控制。罗卫国案中，基金份额转让被认定不具有商业实质，一致行动关系继续存在。多层嵌套、通道产品、境外架构，只要实际控制人或者经济利益没有实质变化，都可能被穿透。
问题九：主动购回全部股份并上缴价差，能否必然降低处罚阶次？
答：不必然，但这是《实施规则》明确的降档路径。适用条件包括：在处罚决定作出前，主动购回全部证券，并向上市公司上缴价差。符合条件时，可以降低1个裁量阶次；已经属于从轻阶次的，可以在该阶次内从低；符合《裁量基本规则》第9条的，可以减轻处罚。只购回部分，或者在监管发现后才购回的，通常在阶次内从低。
问题十：新规施行前的行为是否适用新规？多次违规如何计算罚款？
答：新规原则上不溯及既往，施行前发生的行为适用行为时的法律规范。违法行为持续到施行日之后的，需要结合具体事实判断。多个独立行为分别处罚，罚款累计计算；同一行为违反多项限制的，从一重处。情节严重的，还可能被采取证券市场禁入措施。
七、合规建议
（一）建立减持合规时间表。
按主体、股份、日期列明限售期、额度、预披露和窗口期，把每一笔股份的可减持时间、数量和披露要求落实到大股东、实际控制人、董监高、收购人及其一致行动人，并明确董事会办公室、董事会秘书和经办人的复核责任。
（二）把审查嵌入流程。
减持前由董事会办公室、券商和律师分别核查交易所规则、锁定承诺、窗口期、预披露和数量额度；交易中通过系统硬控和人工复核，覆盖家属、关联和一致行动人账户；董事会秘书按季度检查并留痕。
（三）对绕道减持设置专项审查。
对于绕道减持安排，在启动前审查商业目的、交易对手、定价依据、资金流向、收益归属和披露安排，不必在制度中逐一罗列所有路径。
（四）建立违规事件响应机制。
发现违规后立即停止交易、内部核查、主动报告，并在处罚决定作出前评估主动购回全部证券并上缴价差的可行性。建议将主动购回写入应急预案，明确触发条件、决策程序和资金安排。
八、结语
《实施规则》的意义，不在于提高罚款上限，而在于将违规转让证券的认定与裁量标准化，并将绕道减持纳入从重评价。合规减持的空间并未收窄，违规减持的成本结构和执法预期则更加清晰。
减持安排需要从“能不能卖”进一步延伸到“以什么路径卖、由谁卖、收益归谁、如何披露”。在减持启动之前，建议完成主体、股份、时点、数量、披露和路径6项核查；涉及非交易过户或者绕道减持的，应进行专项论证。
附：案例索引
天域生物罗卫国案（中国证监会重庆监管局〔2026〕6号）：[行政处罚决定书](https://www.csrc.gov.cn/chongqing/c104814/c7653993/content.shtml)
奥飞数据廖某案（中国证监会广东监管局〔2026〕8号）：[行政处罚决定书](http://news.10jqka.com.cn/field/sn/20260522/58211241.shtml)
德云资产案（中国证监会深圳监管局〔2026〕5号）：[行政处罚决定书](https://www.csrc.gov.cn/shenzhen/c104320/c7634417/content.shtml)
海口东铎案（中国证监会海南监管局，2026年4月）：[行政处罚决定书](https://www.csrc.gov.cn/hainan/c104738/c7627333/content.shtml)
智动力陈丹华案（中国证监会深圳监管局〔2025〕16号）：[行政处罚决定书](https://www.csrc.gov.cn/shenzhen/c104320/c7604846/content.shtml)
航宇微颜军案（中国证监会广东监管局〔2026〕21号）：[警示函]( https://www.csrc.gov.cn/guangdong/c104560/c7616183/content.shtml)
鼎信通讯王天宇案（中国证监会青岛监管局〔2026〕18号）：[监管措施](http://www.csrc.gov.cn/qingdao/c104028/c7632072/content.shtml)
石药景峰叶湘伦案（中国证监会湖南监管局〔2026〕29号）：[监管措施](http://www.csrc.gov.cn/hunan/c104484/c7653009/content.shtml)
凡拓数创伍穗颖案（中国证监会广东监管局〔2026〕111号）：[监管措施]( https://www.csrc.gov.cn/guangdong/c104560/c7655510/content.shtml)
