关于《民事强制执行法（草案）》终止审议原因的几点思考｜mhp君悦评论

两年前，笔者曾经就发布的《民事强制执行法（草案）》发表过自己的几点建议（《关于《民事强制执行法（草案）》的几点建议》），主要是涉及到执行机构人员设置、裁定仲裁裁决和公证债权文书不予执行的兜底理由、被执行人不履行执行和解协议的法律后果、执行担保的处理、申请执行人预先交纳执行中相关费用、协助义务人违反协助义务的法律后果、案外人异议期间执行处分措施的实施、不动产拍卖中保留价不超过优先债权和执行费用总额时的操作、同一动产存在多个查封时在先查封的认定、将债权人申请执行期限与解除保全措施之间设定条件等十个方面的问题，主要原因是笔者认为该《（草案）》存在一些需要修改的地方。但是这些建议都是建立在执行机构隶属于人民法院内部组织机构框架基础上的，执行工作也是人民法院审判工作的延伸和重要组成部分。

然而，2024年7月15日全国人大常委会2024年第四号公报显示，全国人民代表大会宪法和法律委员会终止审议《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》，由此就意味着《强制执行法》的落地时间将会无限期延后。这个消息带来了业内人士的热议，而热议的原因就是人大常委会认为十八届四中全会重要举措实施规划要求在总结法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式，而《草案》的基础仍是审判权与执行权在法院内部分离的模式。从这个角度来看，如果未来人民法院将实行执行外分的话，那么对于《民事强制执行法》的起草来说，将是颠覆性的。由此，笔者作为一名曾经法院执行机制改革和司法改革的亲历者，想谈几点对法院审判权和执行权分离的看法。

一、司法改革模式下法院审执分离的背景

执行机制改革其实早在司法改革前最高人民法院就尝试了很多年，最早应源于二十一世纪初，从繁简分流到集约化管理，从人员结构到考核目标优化，所有的改革都是源于案多人少矛盾的突出和执行规范的要求，这样一个过程一直延续到了司法改革落地。而司改涉及执行方面的内容核心之一就是法院内部的审执分离。笔者曾经作为一名长期从事执行工作的第一批员额法官，亲历了这一过程。司改之初，关于法院执行外分的呼声很高，究其原因是因为在审执一体化的环境下，人民法院的执行工作始终无法满足社会对司法的需求，尤其是程序上的公正性受到的质疑较多。在这样的背景下，法院执行是否要外分，也即审执分离是内分还是外分，被广泛地摆上了讨论的桌面。这也是当时法院内部和外部都较为关注且争论较大的热点问题。但是，在最高人民法院提出了一系列解决执行难的目标并采取了相应的举措后，我们发现，执行外分并不具备条件，无论从法律法规的具体化还是从执行人员的结构和队伍建设方面来看，都缺乏执行外分的基础，尤其是外分后涉及的很多程序性问题无法得到解决。于是，最终还是确认了人民法院审执分离采取的是内部分离，各级法院陆续成立了执行裁判庭，将执行实施中的各项异议问题划归执裁庭处理，并规定了相应的审查、审判程序，以解决执行力过度扩张或执行不规范可能造成的当事人或第三人救济问题，从而避免既执又审的不合理现象，确保执行工作的公正性。

二、呼吁执行外分的原因

这些年一直存在着呼吁法院执行外分的声音，即使最高法院已经明确了目前审执分离只是属于法院内部机制改革的基调并在相应制度上予以了一定程度的保障，但要求执行外分的呼声就从未停止过。究其原因，主要为以下几个。

（一）执行难并未因为法院内部的审执分离而得到有效的解决。

审执分离的目的其实从实践意义上来说似乎并不是为了解决执行难，而是基于规范执行和赋予执行相对人一定的救济途径。解决执行难是当下人民法院执行工作的终极目标，那么所有的执行机制改革都应该围绕着这个目标去设计。而审执分离似乎并未真正意义上指向这个目标。司法实践中，目前审执分离的效果似乎并不好，对于被执行人及其利害关系人来说，执行救济更多地演变成了拖延执行、规避执行的合法手段，而申请执行人的被动应对和执行机构因此缺乏前瞻性的预判与最高法院的改革本意相去甚远。

笔者认为，审执分离本身属于审执兼顾状态下或者审执一体化下的有限分离，而不是绝对分离。狭隘地去理解这种分离，就会造成执行不考虑效果，将责任归于裁判，而裁判不兼顾执行，同样不考虑执行效果，那么最终的受害人还是申请执行人。因此，要解决这个问题，应当从法院内部着手，减少审执部门之间的流通环节，强化审执兼顾的意识，建立反规避执行的有效机制。笔者以为，当下要解决的是法院内部细化审执分离的构架和规则，使得审执分离回归服务于执行工作本身的状态。执行外分不仅不能解决这个问题，甚至会加剧现有的执行难。不难想象，法院内部消化这些问题尚举步维艰，更何况不同主体之间的沟通障碍和程序繁琐，又如何能达到审执既分离又合一的格局呢？各人自扫门前雪，谁顾他人瓦上霜，这恐怕就是执行外分最有可能会带来的不利后果。

（二）执行外分会使执行机构拥有更加独立的执行权

持这种观点的无非是认为提高执行效率的做法是将执行权划出法院审判权系统成为一种独立的司法权，可以彻底避免自执自审的局面，从而形成执行和审判之间的互相监督和制约。曾经不少专家或者是业内人士也例举了国外警察专职执行、国内成立监察委等模式，来佐证执行外分的可行性。

笔者认为，任何一种模式最多只是个借鉴，而不是照搬。无论从体制上还是法治要求上来说，这些模式都有着他们自身的司法需求和特定背景，并不适用于当下我国执行机制改革的需求，也不符合我国的国情。执行权的独立是相对的或者是狭义的，它和审判权是密不可分的整体，审判提供执行依据，执行兑现审判结果。这就是为什么我们一直坚持审执兼顾的原因。如果执行外分，那么审执兼顾基本无从谈起，过去追究拒执罪的艰难相信不少人都深有体会，因为两个孤立的人是很难拥有相同的角度的。

（三）对现有执行状态的失望

我们可以明显地感受到这些年执行大环境的变化，似乎并没有向着更有效、更专业的方向发展，执行机制改革也没有带来实质意义上的红利。这一点对于法官也好，申请执行人也罢，都是如此，法官累，申请执行人也累，执行工作的工作量增加了，为什么效果反而不如以前？这样一种普遍的失望状态，追根溯源就是现有的审判管理制度不合理，体现在审执分离这一环节就是审判服务于执行的意识有淡薄化的趋势。于是，很多人希望执行外分，以摆脱这种不利的局面。但是，执行外分真的能够解决这样的问题吗？

笔者认为，执行外分不仅不能改善执行难的局面，反而会产生更多的实践性问题。执行外分，不仅仅是机构设置上的大变动，还会涉及人员调整、员额比例调整、执行人员编制调整、重要法律法规大面积调整（例如《民诉法》、最高法院各种涉执司法解释等）、执行法官心理建设、执行管理制度变革等一系列重大改变，这是一个足以影响整个司法体制的变革，谁又能说这样的变革就一定会有红利呢？解决执行难是个复杂的综合工程，绝非简单地将执行外分就能解决的。改革需要在符合国情民意的基础上，尽量减少框架性改建，保持原有的优势，改进劣势，稳步达到目标，而非一刀切。显而易见，这个道理司改已经给过我们答案了。

最后，笔者还是想重申一下《（草案）》本身存在的问题。如两年前笔者文中所述，《（草案）》存在一些问题，这也正是征求意见的初衷，但伴随着终止审议的是一切暂时的搁浅。笔者对《民事强制执行法》的认知是希望这部法律是修正过往、查漏补缺、废旧启新的大合一，而不仅仅是打个补丁而已。无论未来执行是外分还是继续内分，《（草案）》中存在的问题都是需要修正的。法理上的延续、实体上的严谨、程序上的合理、与实践的联系、执行工作的特性，这些都需要在这部全新的法律上得以体现，从而避免成为鸡肋，反增执行实践中的争议。