经营范围改革？ ——解读《关于全面开展经营范围登记规范化工作的通知（征求意见稿）》｜MHP君悦评论

前 言

2021年3月9日，国家市场监督管理总局（下称“市场监管总局”）公布了《关于全面开展经营范围登记规范化工作的通知（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），向社会公开征求意见。征求意见稿与现行有关经营范围登记的规定存在一些差异与变化，呈现出经营范围登记规范化的趋势和方向。

一、 主要改革亮点

（一）进一步明确经营范围登记的作用和意义，保障企业经营自主权

企业的经营范围应当依法办理登记，经营范围的登记是企业确认其主要经营活动项目、对外公示所营业务信息的法定途径。企业享有经营自主权，取得营业执照即可依法自主开展除法律法规禁止、限制或特许经营外的一般性经营活动，凭批准文件或许可证件开展涉及许可审批的经营活动。营业执照记载的经营范围是企业依法登记的主要经营活动项目，不构成对企业经营活动和经营能力的限制。

（二）全面使用《经营范围登记规范表述目录（试行）》（下称“《目录》”）

市场监管总局以《国民经济行业分类》为基础，参照相关政策文件、行业习惯和专业文献制定了《经营范围登记规范表述目录（试行）》。

（1）新设立的企业使用《目录》中的规范条目进行经营范围的登记。

（2）存量企业在办理经营范围变更登记时使用《目录》中的规范条目办理登记并对原登记经营事项进行规范调整。

（三） 探索改革分支机构经营范围登记

企业分支机构登记的经营范围项目不限定在其所属企业登记的经营范围项目内，分支机构的相关民事责任由其所属企业依法承担。

（四） 分类标注一般经营项目和许可经营项目

登记机关根据申请人所选经营范围规范条目，分类标注一般经营项目和许可经营项目。

（1）在一般经营项目规范条目前标注“一般项目：”，在相关条目后标注“（除依法须经批准的项目外，自主开展法律法规未禁止、未限制的经营活动）”。

（2）在许可经营项目规范条目前标注“许可项目：”，在相关条目后标注“（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，具体经营项目以批准文件或许可证件为准）”。

二、政策解读

（一）“超越经营范围经营”不受限制？

征求意见稿阐述了经营范围登记的性质，点明其为企业确认其主要经营活动项目的途径，具有对外公示效力。同时，为保障企业经营自主权，进一步区分了经营范围和实际经营活动的定义，强调营业执照记载的经营范围是企业依法登记的主要经营活动项目，不构成对企业经营活动和经营能力的限制。

对于许可经营项目，在“证照分离”改革后，企业具体可从事的许可经营项目应以批准文件或许可证件为准。

核心问题在于：该规定是否意指企业可以在一般性经营活动范畴内任意开展经营活动，导致经营范围“名存实亡”呢？结合目前相关的法律法规来看，笔者认为未必如此。

原先，企业的经营活动受到经营范围的严格限制。近十几年来，对“超越经营范围从事一般经营活动”的规制有所放开。2005年《公司法》已删去了原先“公司应当在登记的经营范围内从事经营活动”的条款。《无证无照经营查处办法》中删去了原《无照经营查处取缔办法》中对“超出核准登记的经营范围从事经营活动”的处罚规定。《企业经营范围登记管理规定（2015）》删除了2004年版本中“企业从事未经登记的一般经营项目的，企业登记机关应当按照超范围经营依法查处”的规定。

此外，本条中的“主要经营活动项目”是否与《国民经济行业分类》中所定义的“主要活动”含义一致？在《国民经济行业分类》中，主要活动与次要活动、辅助活动相对。主要活动的定义为：当一个单位对外从事两种以上的经济活动时，占其单位增加值份额最大的一种活动。如果无法用增加值确定单位的主要活动，可依据销售收入、营业收入或从业人员确定主要活动。而次要活动是一个单位对外从事的所有经济活动中，除主要活动以外的经济活动。且《国民经济行业分类》并未要求主要活动和次要活动需要存在一定联系。若两者含义相同，本条可理解为：需要写入经营范围的是企业的“主要活动”,所谓“不构成对企业经营活动和经营能力的限制”则意指与主要活动相对的次要经营活动不必记入经营范围。由此，虽然企业的主要活动仍不能摆脱经营范围的束缚，但若其偶尔从事非主要的经营活动，则不再会被视为“超越经营范围从事经营活动”。

然而，根据《企业经营范围登记管理规定(2015)》、《公司登记管理条例（2016修订）》与《企业法人登记管理条例（2019修订）》的规定，若企业超出经营范围从事一般经营项目，公司登记机关先责令企业限期登记；逾期不登记的，将受到相应的行政处罚。可见，目前超越经营范围开展经营活动仍需要承担行政法律责任，且此处并未对主要经营活动与次要经营活动作任何区分。在国务院行政法规仍然有效的前提下，即使征求意见稿认为企业可以自由超越经营范围开展次要的一般性经营活动，也可能因与上位法规定相悖而无法得到适用。因而，若征求意见稿通过，在实践层面上就企业超越经营范围从事一般性经营活动问题将面临与上位法相抵触的风险。

综上，征求意见稿的规定有助于保障企业在实际经营中进行自主决策，并削弱了市场监督管理部门对市场主体经营活动的直接干预和限制。虽然征求意见稿的表述仍不够清晰，且如何与上位法进行良好衔接有待相关立法主体进一步明确，但从中可以探知的是市场监管总局已注意到现行经营范围登记制度存在的实践难题，并有意在这一方面逐步为企业“松绑”。

（二）分公司的经营范围不限于总公司的经营范围

在征求意见稿出台前，有以下两项规定涉及到分支机构的经营范围：

（1）《企业经营范围登记管理规定(2015)》：第十二条 不能独立承担民事责任的分支机构，其经营范围不得超出所隶属企业的经营范围。法律、行政法规或者国务院决定另有规定的除外。

（2）《公司登记管理条例（2016修订）》：第四十六条第三款 分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。

可见，原先在实践中，若分公司欲从事总公司经营范围之外的经营活动，只能通过先扩大总公司的经营范围，再办理分公司的经营范围变更。因此，总公司为配合各分公司的经营，需要频繁扩大经营范围，以囊括所有分公司的经营范围。

与以上规定不同，征求意见稿第一次提出企业分支机构登记的经营范围项目可以超出其所属企业登记的经营范围项目。由此，分支企业可结合自身情况开展经营活动，其登记的经营范围项目不限于总公司的经营范围，同时总公司也可以避免繁杂的变更手续。

（三）《目录》及其使用

根据《企业经营范围登记管理规定（2015）》，申请人申请经营范围登记可以参照《国民经济行业分类》中的“大类”、“中类”或“小类”自主选择经营范围表述用语。自2019年11月29日《市场监管总局关于落实“证照分离”改革全覆盖试点的通知》发布以来，市场监管总局逐步建立起了经营范围规范表述目录，并在全国范围内推广使用，力求简化经营范围记载内容并解决各地经营范围表述不一致的问题。

目录在参考《国民经济行业分类》，按照经济活动性质区分行业类别的同时，摒弃了其中的“大类”，保留了“中类”和部分“小类”，并结合实际情况进行了调整与增减，以使经营范围登记更加精确化。同时，较之《国民经济行业分类》中对经营范围类别略显简略的说明，《目录》详细补充了：条目不包含的相关活动；涉企行政许可事项及相关主管部门；条目涉及许可情况（一般事项、前置事项、后置事项）；自贸区许可情况；备案事项等信息。这些信息的增加，不仅有助于企业明确自身所属的条目，更便于企业获取与自身经营范围有关的许可、备案及《外资负面清单》的要求。

此外，征求意见稿要求存量企业在办理经营范围变更登记时需要使用规范条目办理登记并对原登记经营事项进行规范调整。但此处并未明确的是：企业是要在变更登记时即对原登记经营事项一并按照《目录》进行调整，还是享有一定的宽限期，可以在之后进行调整。

（四）分类标注的重新使用

《企业经营范围登记管理规定（2015）》在2004年版本的基础上，取消了企业经营范围区分许可经营项目和一般经营项目的分类方式。而征求意见稿又重新提出，登记机关需要分类标注一般经营项目和许可经营项目。原因或有以下两点：

（1）与参考标准相符，在《国民经济行业分类》中并未写明各类别属于一般经营项目还是许可经营项目，但《目录》中包含了该标注；

（2）经过实践证明，分类标注能更好地对应规范条目与许可审批事项、备案事项、“多证合一”事项等的关系，促进与许可审批部门有效衔接，便于企业进行登记和审批。